国家防汛抗旱总指挥部办公室副主任  邱瑞田
　　长江防总办公室主任、长江委副主任  魏山忠
　　长江防总办公室副主任、长江委江务局局长  史光前

　　防洪调度，既要依法行政，又要以人为本，要统筹考虑局部与全局，统筹考虑上下游、左右岸，统筹考虑防洪与抗旱，统筹考虑经济与社会，不同利益的取舍是调度决策的一个难点。

　　现代水利周刊：有人说，防汛调度不就是根据来水量，把水库的闸门开一下，关一下，没什么复杂的。听说大水临近时，分洪与不分洪，千钧一发，决策起来特别艰难？请问防汛调度的“难”究竟体现在哪些方面？您又是如何看待这些难题的？
　　邱瑞田：防洪调度决策是基于对水雨情发展趋势、防洪工程运行状况和调度成效分析判断上进行的一种风险决策。首先，准确的水雨情预测预报是做好防洪调度的前提。预报精度的高低、预见期的长短将直接影响防洪调度决策的正确性和时效性。目前，降雨的定时、定点、定量预报以及水情预报的精度和预见期均还不能满足防洪调度决策的需要。其次，防洪工程是调度决策的基础。防洪工程标准的高低、工程质量的好坏都直接关系着洪水的安排和工程的运用，但是目前全国大江大河防洪体系还不完善，整体防洪能力依然不高，带病运行的防洪工程过多。第三，对调洪成效的分析判断是调度决策的关键。防洪调度要统筹考虑上下游、左右岸，统筹考虑局部与全局，统筹考虑防洪与抗旱，统筹考虑经济与社会，不同利益的取舍是调度决策的一个难点，这也是我们要着力开展的洪水管理、风险管理的核心。
　　魏山忠：水库都有调度规程，每年汛前要制定度汛方案，报上级主管部门或流域防汛指挥部批准。这些大的原则都有。但是在长江，不论是干流还是支流，来水的过程都很复杂。从调度预案来讲，要有预见期，比如一般三峡区间的降雨要有三天的预见期，但如果它直接降到水库里，就没有预见期，这种调度就会很突然，降雨虽然不是很大，却使调度处在临界状态，给我们的分析判断带来很大的难度。

　　现代水利周刊：您觉得防汛调度难，主要是难在临界状态时的决策吗？
　　魏山忠：是。因为既要依法行政，又要以人为本。如果单纯按调度规程批的方案来调度也很简单轻松，可以不担什么风险责任。但是往往在临界状态，我们要强调科学调度，既要保证三峡水库汛期的运行安全，又要控制中下游不分洪。批准的调度规程，批准的度汛方案，原则上应该执行，但是当边缘化、临界状况出现时，在周密的预报分析计算下，我们尽量要做到双赢、多赢。尽管提前定的调度方案在批的时候是很严格的，遇到什么样的流量、水位都有严格的规定，应该怎么调，都有方案。但在具体的一场洪水里，它又是千变万化的。所以为什么前一段时间我们每天要会商，就为了考虑各方利益，更精确地开展防汛调度。到目前为止，今年我们根据长江干支流来水的情况已经进行了30多次会商。
　　我认为，防洪防的是1%或0.1%的概率，而不是“估计不能”“大概不会出现”。这是不行的，防洪就是要防不可预见的洪水。调度很敏感，有个利益的权衡，要遵守调度规程，要确保防洪的重点，同时，对每一次降雨过程要进行科学调度。
　　史光前：处在临界状态时分不分洪决策的难点，有时主要是看堤防的超高承受能力。长江防洪的方针是遵循“以泄为主，蓄泄兼筹”的思想，泄不了才蓄，蓄是被迫的，以泄为主，将洪水放到海里总是安全的。比如说调度规程规定，沙市水位达到保证水位45米且预报继续上涨就要分洪，但是如果水位是45.10米，分不分洪呢？已超过了0.1米，但堤防还有2米超高保证，而依照规定是要分洪的。但是分洪带来的损失，想一想，一个荆江分洪区50多万人口，多少固定资产，转移一下就是几十亿上几百亿损失，往往我们希望挺一下过去了，10厘米的水进到分蓄洪区可能就打湿个脚。好，如果10厘米不分，那么超过20厘米分不分？超过30厘米，分还是不分？如果因为不分，而堤防出现溃决，成了被迫分了，那么决策者要冒更大的风险。
　　防汛调度中的分洪决策可不像一个小孩上车，超过1.4米就买全票，是由一个标尺来确定。这张“票”可是几百亿上千亿，它牵涉到很重大的决策，很多人的生命财产。

　　对我国七大江河和重要防洪工程，国家防总依法组织制定防御洪水方案和洪水调度方案，并报国务院批准或由国务院授权国家防总批准。根据批复的调度权限，对江河洪水和防洪工程进行调度。今年长江防汛调度采用的“调度令”是依法行使防汛调度权限，采用唯一的不可更改的命令方式来履行防汛调度的职责。

　　现代水利周刊：国家防总是如何运用防汛调度权限的？在具体的防汛调度中如何与流域管理机构及地方协调？
　　邱瑞田：根据防洪法规定，我国的防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责。国家防汛指挥机构负责领导、组织全国的防汛抗洪工作。国家防总依法行使对全国防汛抗洪工作的领导、组织和协调、监督、指导，对大江大河和重要水利工程实施调度，具体的调度权限在相关江河的防御洪水方案和洪水调度方案中予以明确。对我国七大江河和重要防洪工程，国家防总依法组织制定防御洪水方案和洪水调度方案，并报国务院批准或由国务院授权国家防总批准。根据批复的调度权限，对江河洪水和防洪工程进行调度。例如：在今年汛前国家防总批复的《三峡水利枢纽2007年度汛方案》中规定：当三峡来水不超过25000立方米每秒时，原则上由中国长江三峡工程开发总公司负责调度；当来水超过25000立方米每秒，但枝城流量小于56700立方米每秒时，由长江防汛总指挥部负责调度；当枝城流量超过56700立方米每秒，或在特殊情况下需对城陵矶河段进行补偿调度时，由长江防汛总指挥部提出调度方案，报国家防汛抗旱总指挥部批准。
　　防汛抗洪工作是以流域为单元进行的。防洪法规定我国的防洪工作要按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度，坚持统筹兼顾、局部利益服从全局利益的原则。
　　通过多年的防汛实践，国家防总和流域管理机构及地方政府已形成了充分协商，分级、分部门负责的工作机制，按照统筹上下游、左右岸和省际关系，总体上权衡利弊，达到防洪减灾效益最大化的原则，统筹进行防洪调度。实时调度中，国家防总要组织专家会商分析，及时向流域机构和地方政府提出指导性意见，提醒地方做好相关工作。当涉及洪水调度方案中规定的由国家防总下达调度命令时，国家防总及时组织流域管理机构和相关省进行会商，充分听取各方意见，按整体防洪效益最大、洪涝灾害损失最小来进行调度决策。今年淮河大水期间特别是启用蒙洼蓄洪区的关键时刻，国家防总多次组织召开气象、民政等部门以及淮委和沿淮三省参加的异地会商会，主动听取并充分考虑各方的意见和建议，分析利弊，充分发挥了已建防洪工程的效益，有效减轻了灾害损失，对夺取淮河防汛抗洪斗争的胜利起到了至关重要的作用。

　　现代水利周刊：防汛期间，长江防总担负防汛调度的法律依据是什么？长江防总又拥有怎样的调度权限？
　　史光前：法律依据主要是依照防洪法第五章第三十九条规定：“在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。”
　　在长江流域现在是由六省两市人民政府负责人组织的防汛管理机构，指挥所管辖的流域内的防汛调度。
　　长江防总的指挥调度权限，主要是根据国家批准的有关调度规程所规定的权限。分蓄洪区的调度使用是按国务院批准的《长江流域防御特大洪水方案》中所规定的调度权限。荆江分洪区由国家防总调度。除此之外的39个分蓄洪区均由长江防总负责防汛调度。这些调度权限是根据国家防汛机构的授权。长江流域机构的防汛调度权限主要负责在流域内协调省际间的矛盾。一般来讲，省市自治区之间的矛盾由流域机构协调，省内的矛盾由省防指来协调，防洪法也有规定，县级以上地方人民政府也要制定防汛调度预案，各级的权限划分是一级管一级，跨流域的由国家防总来协调。流域内如果遇超量洪水由国家防总来协调。流域内一般性洪水，由流域机构来协调，具体到各个省是各省的防指来协调指挥。
　　除此之外，如遇洪水造成重大损失，都是由国家防总派出工作组或责成长江防总代表国家防总派出工作组指导协调抢险，看望慰问受灾的群众，同时代表中央向受灾地区提供必要的资金和物资的支持。

　　现代水利周刊：今年长江防汛办第一次采用“调度令”的方式，依据是什么？为什么今年把“调度令”作为防汛调度的重要形式之一？“调度令”的采用体现了长江防总办怎样的职能？为什么“调度令”下发以后，水利枢纽的管理单位必须立即执行？
　　史光前：采用“调度令”只是长江防总调度的一种形式。过去防汛指挥机构对水库对河道以及行蓄洪区进行调度是以文件的形式，可以发“通知”，也可发“调度令”。“调度令”只是一种调度命令的形式，“通知”也是一种命令。但从公文的角度来讲，“调度令”更简洁，可以不用讲太多理由，只要求在规定时间内达到什么目的，控制在什么程度等等。而“通知”下发的时候，有时会碰上执行者讨价还价或更多地讲困难而使防汛调度不能立即执行。“调度令”更强调了防汛调度的唯一性、不可更改性和不容置疑性。没有讨价还价的余地。“调度令”在内容上、要求的程度上比“通知”更严格，下达命令时不需要过多的措词，简便快捷，有利于命令准确的执行，快速的反应。
　　“调度令”的依据主要是防汛总指挥部作为防汛的上级，在防汛紧急状态下，有处置权，是根据国家批准的防汛调度方案来做好防汛调度工作的。这是依法行使防汛调度权限，采用唯一的不可更改的命令方式来履行防汛调度的职责。管理单位必须依法执行上级的调度令，如果不立即执行就是一种违法违规。

　　预则立。防汛预案的发布，为我们防汛调度提供了依法行政的依据。

　　现代水利周刊：目前长江防总按国家防总的要求建立了一整套有关城市及大型水库安全度汛的应急预案，其中都会涉及一些应急响应机制，能否具体介绍一下这方面的情况？
　　史光前：根据国家防总要求，长江防总办于2005年汛前就已制定了《长江流域防汛应急预案》，经过两年的实践，我们今年再次完善，于7月初正式下发给长江防总办各成员单位。《长江流域防汛应急预案》共分总则、组织指挥体系及职责、预防预警机制、应急响应、应急保障、宣传培训和演习、善后工作、附则及附件等9个部分。预案主要针对长江流域范围内突发性洪涝灾害的预防和应急处置。其中附件还包括“长江防御特大洪水方案”“长江洪水调度方案”“滁河洪水调度方案”。
　　在预防预警行动中，预案从思想准备、组织准备、工程准备、预案准备、通信准备、物料准备、防汛检查及防汛管理工作等方面提出预防预警准备工作，同时对江河洪水、蓄滞洪区、水库工程、堤防工程4个方面提出具体预警要求。由洪水风险图及防御洪水方案构成预警支持系统。
　　预案提出了长江流域防汛应急响应的总体要求及对应的应急响应级别，同时提出加强公众信息交流，当长江中下游干流出现特大洪水，主要控制站达到或超过保证水位时，由长江防总或授权有关省防指统一发布汛情通报。
　　防汛预案的发布，为我们防汛调度提供了依法行政的依据，同时，由于流域地域的复杂性，大气候下的小气候千变万化，在具体防御工作中，还要依当时的水雨情，及时开展会商，供领导层决策。但是预案的确立，的确为在突发公共事件中的防御工作及快速反应提供了良好的支撑。

　　现代水利周刊：根据每年的汛前检查情况，您觉得这些预案是否得到落实，一旦发生较大洪水，这些机制是否得到正常运行？
　　史光前：现在各地制定的预案比10年前要操作性更强，人们对预案有了更深的认识，体现了依法治国，只要预案制定有可操作性，都是能落实的。现在对行政首长的责任追究制度也很完善。一旦发生灾情，第一时间如果行政首长不在，是要追究行政责任的。因此各级政府、领导干部都很重视防汛工作。
　　从我们防总办已经审查过的防汛应急预案来看，有些预案还需要完善，特别是些偏远的地方，如云南、贵州的一些小水库，可能制定了预案，山洪泥石流发生，公路中断了，人赶不到。预案可能无法得到落实，但也会体现在救助援助等工作的落实上。因此如果预案一旦作为制度确立下来，是能得到较好落实的。

　　来源：中国水利报　2007年8月23日