2006年我国遭受了一系列极端水旱灾害事件。年初国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》与5个自然灾害类突发公共事件专项应急预案，在应对这些事件中发挥了积极的作用。我国的防灾减灾体系在经受严峻考验的同时，也暴露出应急响应能力不足的一些弱点。本文分析了我国水旱灾害随经济快速发展而显现的新特点，强调应对极端水旱灾害事件，必须依赖科技与管理的进步，大力加强应急响应能力的建设。   一、        当今世界处于水旱灾害频发并重的阶段 目前我国正处于人均GDP突破1000美元之后的加速发展时期。国内外经验表明，这一阶段往往是“危机事件”的多发期，不仅各种人为的灾难性事故、事件会频繁发生，而且突发性自然灾害的危害性也显著增长。由于特定的地理气候与社会经济条件，在我国各种自然灾害中，水旱灾害造成的损失与影响最为严重。 2006年我国遭受了一系列极端水旱灾害事件。第1号台风“珍珠”登陆时间比常年首次登陆时间提早近40天；第4号强热带风暴“碧利斯” 在福建登陆后深入内陆影响9省（区）长达120小时；第8号超强台风“桑美” 在浙江登陆时最大风力达17级（瞬时最大风力71.8米/秒），为建国以来之最。夏季，重庆遭遇百年一遇的高温伏旱，四川出现1951年以来最严重的伏旱。中小河流汛情出现早，洪水量级大，福建闽江发生了1934年建站以来的第二位大洪水，湖南湘江上中游和广东北江发生了超过20年一遇大洪水。湘江支流耒水、北江支流武水等一些中小河流还发生了超历史记录的特大洪水。2006年8月底统计的水旱灾害6项主要指标中，有5项指标列1998年以来同期最大。 来自国际组织的统计资料表明：在气候波动的大背景下，20世纪70年代至80年代中期，世界上受旱灾影响的人口最多；80年代后期至90年代中期，受旱灾人口明显下降，受水灾人口急速上升；90年代后期以来，不仅受水灾人口居高不下，而且受旱灾影响人口再攀新高，世界进入了一个水旱灾害频发并重的阶段。我国的情况与这一国际趋向基本一致。近年来，一方面旱灾的影响范围在扩展，危害性在增大；另一方面局部高强度暴雨引发的山洪、滑坡、泥石流、中小河流超标准洪水及城市暴雨洪涝灾害事件愈演愈烈。 加强公共安全与应急管理，已经受到了我国政府的高度重视。2006年1月份国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，水旱灾害被列为自然灾害类突发公共事件的首位。国务院首批发布的5个自然灾害类突发公共事件专项应急预案中包括了《国家防汛抗旱应急预案》。当前，迫切需要针对水旱灾害的新特点，大力加强应急响应的能力建设，以应对水旱灾害频发并重的局面。 二、        我国水旱灾害呈现若干新的特点 近年来随着经济社会的快速发展，我国水旱灾害呈现出一些新的特点，例如： （1） 城市水灾损失比重增大。近年来，北京、上海、成都、西安、济南、沈阳、武汉、广州等一批大城市相继遭受了大暴雨的袭击，使得人们对城市型水灾害有了切身的体会。现代城市由于对交通、通讯、供水、供气、供电等网络系统的依赖性增大，加之城市空间的立体开发、新建小区向高风险区扩展，高价值非耐淹资产数量的提高等等，使得城市面临水灾的脆弱性大为增加。 （2） 城市干旱缺水的问题日益突出。由于大量人口向城市迁徙与工业经济的发展，城市供水量、供水保障率的需求大为提高。日趋恶化的水污染更加加剧了水资源的短缺。因超采地下水而导致地面沉陷，因水库超蓄而减少的调洪库容，又不同程度地增大了突发性水灾的风险。 （3） 人口伤亡的多数集中到山洪、滑坡、泥石流的多发区。历史上重大水灾的人员伤亡主要发生在平原区，且往往达到数以万计的量级。随着大江大河防洪标准的提高与灾害救援系统的完善，水灾伤亡人数已显著下降。近年来水灾伤亡人数中60％－80％为突发性山洪及伴生灾害所致。 （4） 沿海地区因灾伤亡人口中，外来人口比重加大。我国沿海易遭台风、风暴潮、暴雨、山洪的袭击，水灾的突发性强。近年来大量内地人口涌入沿海地区谋生，居住与工作环境的水灾风险往往高于原居民，加之不熟悉沿海地区水灾的特性，从而成为灾害弱者。 水旱灾害这些与经济社会快速发展紧密相连的特点，与水资源短缺、水环境恶化、水土流失加剧的问题交织在一起，增大了我国水问题的复杂性与艰巨性，不仅对全面加强水旱灾害的应急管理、风险管理提出了新的挑战，而且将成为长期困扰我国可持续发展的重大课题。 三、        应急管理的体制建设对科技进步的新需求 面对新时期我国水旱灾害的新特点，国家防总与水利部2003年起，已经开始大力推进防汛抗旱工作的“两个转变”，即防洪工作要从“控制洪水”向“洪水管理”转变；抗旱工作要从“单一抗旱”向生产、生活、生态“全面抗旱”转变。“两个转变”对于更新观念，顺应新时期防汛抗旱工作的新要求，支撑与保障经济社会的快速发展发挥了积极的作用。 近年来，我国的防灾减灾体系在经受严峻考验的同时，也暴露出应急响应体制、机制不健全，应急响应能力不足的一些弱点。《国家防汛抗旱应急预案》的公布与国家防汛抗旱四级响应机制的建立对科技发展的新需求表现为： （1） 在灾前必须针对各流域实际情况，合理确定分级应急响应的标准，科学制定相应的各级应急响应预案，同时增强各级政府与全社会的风险意识，做好实施各级应急预案的准备。为此需要提出划分响应等级的指标体系与启动分级响应的标准，需要建立合理的评估方法及评估所需的信息来源，需要在风险预测与评价的基础上，合理制定各级应急响应预案； （2） 在灾中，为了保证适时启动应急预案和保障应急预案的顺利实施，需要增强灾害前兆的监测与判断能力，提高水旱灾害预报的精度与提早预见期，合理确定警报的发布范围与时机，进行灾情的快速监测与评估，及时发现、排除工程隐患与险情，通过防洪工程体系及其他调控手段的合理调度运用，最大限度地减轻灾害损失，保障人民生命财产的安全； （3） 在灾后，为了准确核实灾情，认真总结经验教训，需要建立先进的核灾手段，并发展灾害过程的模拟与情景分析技术等。     这些新的需求表明，只有依赖科技与管理的进步，才能加强应急管理体制与能力的建设，增强灾害事件全过程中各相关部门应急响应的协作能力。 四、        几项关键措施 （1）科学编制应急响应预案，是实施应急管理的重要基础。对不同流域或区域，首先需要根据历史资料，结合现代化的模拟仿真手段，分析突发性洪水与干旱的类型、各自的分布范围与可能达到的严重程度。然后合理进行应急响应的等级划分，因地制宜制定各级应急响应的对策措施，并逐步调整完善，以改变目前各种应急预案可操作性不强的状况。 （2）健全水旱灾害应急管理体制与运作机制，是实施应急管理的根本保障。启动应急预案是要付出代价的。应急预案启动的级别越高，则意味着牵涉的范围、部门越广，在短期内需要紧急调用的人力、物力、财力就越多，并非启动应急响应的等级越高越好。因此需要健全应急管理体制，以立法的形式明确应急预案的启动程序，以及各相关部门在各级水旱灾害应急响应中的责任、义务与协同运作机制等。 （3）加强应急响应能力建设是实施应急管理的基本要求。在加快防汛抗旱指挥系统建设，增强水旱灾害监测、预报、预警、调控与决策支持能力，建立具有快速反应功能的专业抢险救援队伍的同时，要强化群防群治的组织体系，普及防灾知识教育，进行必要的防灾训练，使公众掌握自保互救的本领。尤其值得强调的是加强部门间协同行动的能力建设；对供水、供电、供气、交通、通讯等生命线系统的防灾保护与灾后快速修复的能力建设；对幼儿园、学校、养老院、医院等灾害弱者集中的地方进行快速救援的能力建设，以及对有毒有害物质进行快速转移或处理的能力建设等。